誰是中國改革的障礙和阻力?

上一篇 / 下一篇  2012-12-19 11:33:27

讀韋森新著《大轉型》 作者:李煒光。

改革開放三十年了,我們一直習慣於將中國制度變遷視為「經濟體制改革」,其實它遠非經濟問題所能概括,而政治、文化和社會的整體性、全方位的轉型,或曰現代國家建構。這個過程從晚清洋務運動算起,已經延續了一百五十年之久,至今沒有完成。如韋森教授在《大轉型》序言中指出的:「如果我們把晚清以來中國人民為尋求富強和建立一個現代國家視作具有一定連續性的社會進程,那麼,可以認為,自一九七八年以來的中國市場化改革,只是重新開啟並加速了這個進程。」眼下中國轉型陷入種種困頓糾結的情形表明,我們至今還沒有找到化解這些衝突的最佳途徑。用哈貝馬斯的話來說,它依然是一個跨世紀的「未完成方案」,是一個需要對現代核心價值觀、未來發展模式和路徑重新審定的歷史性命題。古老的中國仍在路上跋涉,沒有安頓下來。

近些年來,中國社會出現的一個顯著變化,是政府的行為模式發生了明顯的集權化傾向。伴隨權力擴張的,是基於政府官員對自身能力的過度自信和層出不窮的「政績工程」。這些耗費巨量納稅人資財的工程項目與官員的個人私利密切相聯。如果其行為不能被置於有效的約束和監督之下,或者他們仍有能力罔顧來自民間的批評,這種徹底官僚化的權力運作體系給我們社會帶來的危害,將不亞於任何舊時代的政治腐敗,這是「大轉型」之所以艱難迂迴的主要原因。從這個意義上說,改革的障礙和阻力主要不是來自民間,而是來自政府自身。韋森作為制度經濟學家,敏銳地看到了中國轉型的癥結所在,指出目前中國改革已進入「深水區」,「尤其是政治體制改革,似已經到了刻不容緩的時刻。未來中國向何處走,是一個任何人都無法繞過和迴避的重大理論和現實問題」。

在本書的首篇時政論文中,韋森對近年來熱議的「中國模式」進行了分析。在他看來,改革開放三十年之所以取得巨大成就,是因為選擇了市場經濟之路,「這一點應該是全社會的共識」。但中國的市場化之路行走得並不順暢,所以他隨即指出目前我國市場經濟運作中的「最大問題」,即政府在放開和引入市場的同時,它本身不但沒有依市場的要求退出,而是愈加強勢地參與其中,成為當今中國社會中最強大的、最主要的、無處不在的市場主體,對經濟高增長的偏好成為這個體系的內在邏輯。政府不僅指揮市場、駕馭市場、調控市場,還直接參與市場的競爭和運作。在二○○八年以後的世界經濟衰退和中國刺激經濟的計劃實施過程中,政府的干預之手幾乎運用到了極致,成了全社會最大的投資主體和融資平台。然而,權力固然可促成一時繁榮,卻需要比市場自發力量付出更多的代價。我同意韋森的判斷,目前這個正在熱運行的體制,並非真正的市場經濟,而是某種混雜了計劃經濟殘留物的怪異體制,它或許能在短時間內保持較高的經濟增長速度,卻在推動現代國家轉型方面難有建樹。所謂現代國家建構或轉型,其「準星」還沒有校正,走偏也就在所難免。

古典經濟學的常識告訴我們,這種「政府推動型」的增長是難以持續的。資源再多終歸有限,新創價值多歸於政府,結果只會是政府動員和汲取資源的能力越大,資源消耗得越快,民間得到的就越少,經濟陷入停滯和衰退的可能性就越大。事實也證明了這一點。財政刺激政策本應產生的「財政乘數效應」並未顯現出來,帶動私人部門投資消費也不十分明顯,本來應該維持至少一個中等時段的增長效應,結果只過了兩年左右就掉頭向下,二○一二年就不得不繼續實行明知不可為而為之的刺激政策。這樣看來,經濟學中所謂政府失靈,絕不只是簡單的「政策失靈」,而是政府保障經濟社會正常運行的功能出現系統性失靈。其更大的危害還在於,這個已然失靈的政府卻還擁有巨大的和不受約束的權力,沒有任何外部政治力量可以督促其在法治和民主的軌道上運行。這樣的政府,注定會成為市場運行首當其衝的對手,與民爭利,與市場爭地盤,終將導致經濟發展的不可持續和一次次社會轉型的失敗。

政府愈加膨脹的權力和職能範圍,來源於其對社會財富的不斷汲取。十幾年前,曾有中國學者憂慮中國政府會因財富汲取能力較差而陷入困境,但無論一九四九年以後的國家理財史演變,還是改革開放三十餘年的新實踐,政府「汲取能力差」的例證並不多,即使是一九九三年前後「兩個比重」過低(即財政收入占GDP的比重過低和中央財政收入佔整個國家財政收入的比重過低)的幾年,也只是受八十年代鄧小平「放權讓利」改革的影響,以及分稅制前較為傾斜於地方的財政體制所決定的,並不標誌著政府整體性的汲取能力多麼低下。分稅制體制改革後,中央政府的財政集中度迅速上升,地方政府在分稅制改革後因大塊財政收入上移而支出責任不斷「下移」(「事權下移」的說法並不十分準確)的新格局下,儘管出現較大「赤字」,仍然可以很快找到土地財政等途徑,持續性地籌集到更多的財政收入,我們從這個驚心動魄的過程中可以找到上述判斷的證據。

近十幾年來,政府財政收入以超過國內生產總值兩倍的速度一路增長,有些年甚至超過了國內生產總值增速的三倍。瘋長的財政收入推動著財政支出以更快的速度增長和政府規模的快速擴張,而超大的政府吞噬財富胃口變得越來越大,有社會「供養不起」之虞。一九九五到二○○七年,去掉通脹成分後,政府財政收入增加了5.7倍,城鎮居民人均可支配收入只增加1.6倍,農民的人均純收入才增加了1.2倍。韋森指出,政府財政收入如此超高速地增長的後果是,憑借強大的財政力量,政府(尤其是中央政府)控制的資源越來越多,政府投資在全社會固定資產投資中的比重越來越大,其對經濟和社會的控制能力也就越來越強悍。一個強勢政府主導一切、統御一切的獨特體制和模式,正在中國社會內部逐步成型。這樣的體制,「既不同於過去的計劃經濟體制,也非同於一般的市場經濟,甚至在中國歷史上也很難找到類似的情況」。

韋森的話語重心長,與其說是「感覺」,不如說是憂慮。「一個在市場經濟條件下權力不受任何實際約束的政府,可能比計劃經濟條件下的政府在長期來看更容易出問題,甚至可以講更加危險。在無憲政民主政制的政府的治理之下,民眾的福利肯定不會太高,且該經濟社會的長期發展績效也可能比計劃經濟體制更為糟糕。」顯然,在這樣的「模式」下,任何經濟或社會體制轉型的努力都很難獲得成功,而且阻礙我們國家轉型的屏障,現在已經看得越來越清楚了,它不是經濟的,而是政治的。正如韋森所指出的,我們有必要強調以下的判斷:所有偏廢政治體制改革的經濟體制改革,遲早會陷入權力的合法性危機和普遍的腐敗困境。回顧近代以來中國社會的演變,不禁讓人擔心,萬一這次社會整體性「轉彎」仍不成功,我們的社會將付出比以往轉型失敗更加慘重的代價,一百年前發生過的情景,難說不會再重新上演一遍。

那麼,怎樣做才能避免誤入歷史怪圈呢?韋森認為,需要「盡早啟動政治體制改革,建立有中國特色的現代憲政民主政制和良序公正的法治社會,使全社會各階層的人都有一個安全感,使企業家都有一個光明和穩定的預期,已經是當代中國經濟社會發展到現階段歷史之要求所刻不容緩的了」。他指出,憲政的首要問題是政府守法,而不只是個公民守法的問題。「政府守法,受預先制定的規則約束,就是憲政。因而,在某種意義上,可以把法治理解為憲政民主。認清這一點,是非常重要的。」以我的知識能力,所謂憲政,就是當行政體系中有一種權力存在的時候,必須同時有另一種權力能夠制約住它。任何權力都應該受到制約和監督,包括對監督者進行監督的權力。社會中不能存有絕對的、可以不受制約的權力,而不論這個權力來自何方和歸何人掌握。各級政府內的所有行政和技術官員,其手中掌控的權力都須受到憲法和法律的約束。只有憲政的制度之索才能約束住權力,也只有經歷憲政民主的洗禮,才能使當權者和社會公眾都懂得自己應該承擔什麼樣的責任、義務和遵守什麼樣的法律。

在所有的政府權力中,最難處理的是治稅權的歸屬問題,如十二世紀初英國約翰王與貴族代表簽訂《自由大憲章》,「國王的錢袋子」易手於他人,才是影響制度變革的關鍵因素。政府徵稅權力的蔓延,必然與私人領域的財產權利直接觸碰,徵稅與納稅雙方缺乏協商和討價還價,就很難制定出尊重私人產權的稅率來。在缺乏外部政治控制的公共預算體制下,政府的各項財政支出會被更多地用於培植公共權力本身(如增大官僚體制的消耗性支出)而非保護私人產權。所以,一個市場國家在設置它的規則時,首先要在稅收和預算問題上著力,用立憲的方式,給政府徵稅和安排預算的權力預設法律邊界。布坎南指出,只要不是全體一致同意,群體不得以任何贊同比例剝奪任何公民的私人財產。政府之手必須保持乾淨,保持利益中性,並訴諸「知情權」來接受公民的審查。所以在現代社會中,成熟的市場經濟體制和代議制的民主政體、權力制衡和相互監督機制、新聞與言論表達自由和與此相適配的面向全體納稅人的財政信息披露制度,這三大原理構成了政府合法性的來源和基礎,也是一個社會成功轉型的大目標。如韋森的另一位經濟學家好友汪丁丁先生指出的,現在有不少經濟學家經常錯置語境,以為我們的政府天生就具有自我約束的能力,而熱衷於建議開徵那些只有在強力約束下才可以開徵的稅種和才可以開支的項目,其結果很可能是災難性的。

市場自上古時代即已存在,所謂「神農日中為市」是也,但市場的發展並不必然造就現代國家。現代國家轉型也許並不只是蒸汽機等技術工具的變遷,也不只是市場經濟和自由競爭的產物,還應考察公共經濟制度變遷的因素,而這恰是以往研究未予充分注意的問題。比如,諾斯等新制度經濟學家在研究西方世界的興起中較多強調產權制度的作用而缺少對公共財政因素的分析。韋森也是制度經濟學家,他看歷史和現實理論問題的角度就與眾不同,更重視制度變遷和國家建構中公共財政的作用。他主張限制政府對社會財富的汲取,「只有政府的稅收和其他財政收入權受到納稅人選出的代表同意和批准後才能徵收和行使,只有政府的財政支出對納稅人來說透明了,並受人民選出來的代表的實際審議和約束了,才有真正的民主政治和法治社會」。在現代社會,預算是聯結政府與人民的紐帶,是政府管理社會的工具,同時也是社會管理政府的工具。如市場主體之間的討價還價可帶來效率提高和經濟增長一樣,納稅人也可通過財政公開、問責和糾錯等機制與政府討價還價,以獲得公共經濟成本的下降和公共品效用的提高,所以韋森非常重視現代預算制度的構建:「沒有預算民主,任何民主政治都將是空的。沒有預算民主,法治國家也不可能真正建立起來。沒有民主預算,中國經濟從長期來說將會如溫家寶總理所說的那樣,『不穩定、不平衡、不協調和不可持續』。」

成熟的市場經濟,能夠使社會成員通過尋求帕累托改進改變自己的福利狀態,逐漸擺脫貧困和弱勢的處境。其中的關鍵問題是如何處理好市場與政府的關係,這是宏觀經濟學中最著力的領域。由於經濟中存在著不確定性,人們對市場的預期也並不完全理性,一些未預期到的衝擊有可能干擾市場經濟的正常運行。由於信息和知識的不完備,勞動市場和商品市場普遍存在著價格如工資的「粘性」,並由此導致市場的失靈。於是,市場便不能完全保證充分就業、價格穩定,持續的經濟增長以及社會公正的實現。如美國經濟學家費爾普斯所指出的,在這樣的情況下,政府制定並實施適當的宏觀經濟政策,用以影響產出、價格和就業等實際變量,便是有意義的。但是,政府干預必須有充分的根據和適當的限度,其中的關鍵因素是在政府干預之下,個人選擇的自由和空間不能因之而縮小。我理解,韋森所推崇的「現代人類社會良序運行的基本法則」,就是建基於個體自由的,包括企業創業、創新的自由。這是一種憲政理念:在一個健康的社會裡,凡是個體能做的事情,社會就不要做;凡社會能做的事情,地方政府就不要做;凡地方政府能做的事情,中央政府就不要做。只有在這樣的制度和文化的環境中,人的心智才能健康地舒展,知識和智慧才能得到積累,創造性才得以開發,社會才能實現向文明方向的進步。目前我國經濟中仍保留著較多的壟斷因素和領域,政府干預不僅沒有減弱,反而有增強的跡象,即所謂「國進民退」,其結果,必然是抑制創新創業,阻礙經濟增長。只有堅持市場化改革,促進經濟包容,逐步減少政府對經濟的干預,鼓勵企業和個人創新,才能激發經濟活力,保障經濟的可持續發展。無論何時何地以何種理由,政治權力都不能隨意干預經濟自由。經濟自由可保證人們之間相互合作,而不必依靠外部強制和命令;自由市場還有把權力分散化的功能,即便出現某種政治集權,也容易將其「解構」,而防止不受制約的權力在人間興風作浪。

韋森畢竟是一位經濟學家,除了制度演進路徑和路徑依賴之類的制度經濟學研究,在金融貨幣理論和政策方面亦有精深的造詣和獨到見解。他指出,最近幾年中國經濟運行發生了一些新的變化,這些問題至今沒有引起人們足夠的注意。他曾對我說,他要闡釋的核心觀點是,貨幣不完全是由央行發出來的,而主要是由貸款創造存款所「內生出來」的。初聽不知所云,我的經濟學功底跟他相比何止雲泥之別?不過通讀他的《大轉型》第三篇《貨幣理論與中國宏觀經濟問題》,算是補了一回課。韋森寫到,在貨幣電子化和「數字化」(不僅僅是「數量化」)的時代,金融與貨幣體系不但技術上和形式上發生了根本變化,運作機制也發生很大變化,表現在通貨膨脹與消費者價格指數上漲已然「分道揚鑣」。二○○八年下半年到二○○九年,中國經濟體內增加了二十多萬億M2,卻並沒有消費者價格指數上漲。這個現象用傳統方法很難解釋,也沒有引起多數經濟學家的注意。韋森說,分歧是存在的,包括與他的好友周其仁教授。經濟學家忽略的另一個現象是,現代網絡技術使每個人都能在自己作為M1的存款和自己在金融市場上的資產投資組合之間進行自我操作,這使得作為「流動性」的貨幣存量與金融資產投資之間變得非常便捷,它改變著金融體系的運作,也改變著人類的生活和行為方式。

韋森認為,若想解釋這兩種新的經濟現象,只能在現代經濟學的內生貨幣(endogenousmoney)理論中尋找工具。按照這一凱恩斯主義流派的觀點,貨幣主要不是央行外生供給的,而是「產生於為投資而融資和資本資產頭寸融資的過程之中」。在現代的信用貨幣體系中,不是央行增發了貨幣而導致物價上漲,而是資本資產頭寸的增加,以及名義工資和其他收入的增加,導致廣義貨幣在經濟體內部「內生地」創生出來。韋森使用這個方法分析中國情形,指出,二○一○年貨幣政策搖擺不定,銀行信貸再度失控,全年銀行貸款規模在二○○九年的基礎上增加了7.95萬億元,加上外匯儲備、外匯占款快速增加,導致全年M1和M2分別增加了21.19%和19.72%,總額達到72.58萬億元。於是,近七十三萬億的廣義貨幣就這樣被人們「創生」出來了,如《一千零一夜》中的漁夫,把魔鬼從一個瓶子裡釋放出來。這個「數字魔鬼」入世的結果可能是:若緊縮銀根,物價上漲的勢頭就很難抑制;若貸款,各銀行又特缺錢,因為大部分儲蓄已經被貸了出去。故而央行一提高法定準備金,各銀行就紛紛告急,一些在建項目就會隨之缺血斷氧。這就決定了決策層只能在貨幣政策上玩走鋼絲,弄不好,有可能出現通貨膨脹上去了,經濟增速卻滑下來這種最壞的結果,即宏觀經濟學所說的「滯脹」(stagflation)。韋森提醒人們,不要忘記羅斯巴德(M.N.Rothbard)的話:美國大蕭條只不過是對之前在政府干預下不負責任的「扭曲和不當投資」的一種清算。他說,羅斯巴德三十年前的警示很值得今天的我們細細品味。

社會轉型不是一件容易事,它要求社會各界對轉型的價值取向達成基本共識,利益各方學會協商妥協,認可每一方都難以取得完全勝利,每一方也都不可以完全失敗,在必要的時候,某一方還不得不放棄自己利益的一部分,才能達成整個社會的利益平衡。它也要求謹慎處理好經濟效率和社會公平之間的關係,不可偏廢一極,保障所有社會成員都能從經濟增長中受惠,共享經濟發展成果,所以我們應當比過去更加關注經濟增長過程中的社會倫理、道德價值和社會公正問題。社會轉型也是對一個民族的智慧、見識、胸懷的考驗。那些轉型成功的國家和民族,必是經受過這樣的考驗和承擔起這樣的責任的,它們因而有了光明的現在和未來。經濟學家應多多致力於推進憲政民主建設,將捍衛市場經濟視作自己的天職。

百年轉型,百年未成,敗亦凜然悲壯,也使我們明白了以下道理:人類社會中,善與惡、文明進步與野蠻倒退、不同的社會制度和不同的價值觀總是並存的,有時候,善和文明進步並不強大於惡和野蠻。但我們中越來越多的人愈加明白的道理是,人類總體上是向著善、自由、平等和民主的方向演進的,而不是相反。構成一個現代良序社會的基本原理、運行法則和基本理念,應該是大致相同的和普世的。正如韋森在《大轉型》中引用康德所說的:「大自然迫使人類去加以解決的最大問題,就是建立起一個普遍法治的公民社會。」任何國家或民族,不管它有什麼樣的「國情」、「特色」,都應當無條件地服從於人類文明演進的這個「大轉型」。

人類社會發展的未來,定是在這個方向上。韋森引《周書·泰誓》曰:「天有顯道,厥類惟彰。」《詩經·大雅》中則有「周雖舊邦,其命維新」之語,是說天道如此,我們只能朝著這個方向進發,披荊斬棘,而不是背道而行。

(《大轉型——中國改革下一步》,韋森著,中信出版社二○一二年版,45.00元)


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